Polityka regionalna UE: kryzysy ostatnich lat pogłębiły dysproporcje terytorialne

Raport, którego autorami są prof. Johna Bachtler i dr Martin Ferry z Instytutu Badawczego ds. Polityki Europejskiej (EPRC) na Uniwersytecie Strathclyde w Glasgow (Szkocja), został zaprezentowany podczas seminarium poświęconego polityce regionalnej i polityce spójności UE, zorganizowanego 30 stycznia 2023 r. przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej.

Raport pokazuje, że w danych dotyczących ostatnich 18 miesięcy widać duże różnice terytorialne w wynikach gospodarczych, społecznych i środowiskowych, a złożony charakter wyzwań oraz zakres celów, do których dąży polityka regionalna, wymaga przemyślenia ram strategicznych, mechanizmów instytucjonalnych i wykonawczych w całej Europie.

Skutki kryzysu Covid-19, a następnie popandemiczne ożywienie gospodarcze były asymetryczne na poziomie regionalnym i lokalnym.

Przywrócenie krajowego PKB do poziomu sprzed pandemii w Szwajcarii, Finlandii, Holandii, Norwegii, Polsce i Szwecji nastąpiło już pod koniec 2021 r. W I i II kwartale 2022 r. zaległości nadrobiły m.in. Austria, Niemcy, Włochy, Portugalia i Wielka Brytania.

Krajowe stopy bezrobocia w 2021 roku znajdowały się nieco powyżej poziomów sprzed pandemii w większości krajów (w tym w Holandii, Polsce, Portugalii, Finlandii, Norwegii, Wielkiej Brytanii). Natomiast w Austrii, Włoszech, Szwecji i Szwajcarii bezrobocie spadło poniżej poziomów z 2019 roku, a lokalnie widać nawet zwiększający się niedobór siły roboczej.

Pod względem sektorowym tempo wychodzenia z kryzysu najdłużej trwało w regionach, których gospodarki specjalizują się w turystyce, hotelarstwie, gastronomii czy. Wpływ na regiony przemysłowe i zorientowane na eksport był jednak bardziej tymczasowy, przy czym ośrodki przemysłowe stosunkowo szybko odzyskały siły po zniesieniu restrykcji.

Tempo wychodzenia z kryzysu zależało również od czynników terytorialnych. Regiony stołeczne silnie odbiły się, dzięki zróżnicowanej strukturze gospodarczej, w tym sektorom informatycznym i technologicznym.

Natomiast regiony, w których występują słabości strukturalne (wysokie bezrobocie, niskie dochody, ograniczony dostęp do usług publicznych) doświadczyły większych trudności. Dotyczy to np. Wielkiej Brytanii, Czech, Holandii, gdzie istniejące różnice terytorialne uległy powiększeniu.

Rozległe implikacje społeczno-gospodarcze w skali krajowej, jak również w wymiarze terytorialnym, spowodował również konflikt na Ukrainie. Wojna wzmocniła szereg istniejących priorytetów rozwoju regionalnego, takich jak potrzeba nadania priorytetu zielonej transformacji, wprowadzając jednocześnie nowe priorytety, w tym kwestie bezpieczeństwa, bezpieczeństwo dostaw, ale także znaczenie opieki społecznej, integracji i spójności.

Regiony, które wcześniej miały stosunkowo wysoki udział w eksporcie do Rosji w oparciu o ich specjalizację przemysłową. Należą do nich m.in. region Bremy w Niemczech, specjalizującej się w eksporcie samochodów osobowych, region flamandzki w Belgii (chemikalia i branże pokrewne) oraz Emilia-Romania we Włoszech, eksportująca maszyny i urządzenia).

Niektóre regiony zostały narażone w dużym stopniu na utratę dochodów z turystyki od rosyjskich turystów. Dotyczy to w szczególności Litwy, Łotwy, Estonii, Finlandii, Włoch i Polski.

Widoczny jest również wpływ na rynek pracy (np. w Finlandii i w Polsce), zwłaszcza jeśli chodzi o obszary wiejskie i sezonową pracę w rolnictwie, zależną od napływu siły roboczej z Ukrainy.

Kryzys związany z wojną na Ukrainie zwiększył również świadomość słabości w zakresie bezpieczeństwa militarnego i energetycznego. Wiążą się z tym zwiększone inwestycje publiczne o priorytetowym znaczeniu w zieloną transformację, a także w obronność.

Obydwa kryzysy, pandemiczny i wojenny, przyczyniły się do wzrostu cen wielu towarów, w tym energii i żywności, wywołując kryzys kosztów życia, odczuwany nieproporcjonalnie w różnych grupach społecznych i na różnych terytoriach.

W 2022 r. inflacja osiągnęła w UE rekordowy poziom 9,8 proc., wykazując roczny wzrost o 7,2 proc., a najwyższą roczną zmianę wzrostu inflacji w okresie od II kwartału 2021 do II kwartału 2022 r. odnotowano w Polsce (9 punktów procentowych) i Holandii (7pp).

Kryzys kosztów utrzymania podkreśla potrzebę działań państwa w zakresie usuwania nierówności regionalnych, wykraczających poza cele PKB. Kryzysy uderzyły nieproporcjonalnie w gospodarstwa domowe o niskich dochodach, ponieważ brakuje im środków na zachowanie siły nabywczej, a sytuacja ta wpędza je w ubóstwo (np. energetyczne).

Na skutki kryzysu najbardziej narażone są kraje o wysokich wskaźnikach ubóstwa lub znacznych różnicach regionalnych w dochodach. Ogólnie rzecz biorąc, regiony wiejskie i niemetropolitalne są postrzegane jako szczególnie wrażliwe ze względu na niższe średnie dochody gospodarstw domowych i mniej zróżnicowaną bazę gospodarczą.

Kryzysy powodują również to, że rośnie poczucie zagrożenia, niepewności i niepokoju, co przekłada się na rosnącą nieufność wobec globalnej integracji i instytucji publicznych, które są niezbędne dla dobrze funkcjonującego społeczeństwa i stanowią ważny element wzrostu gospodarczego.

W odpowiedzi na najnowsze kryzysy polityka regionalna UE wzmaga wysiłki na rzecz zaprojektowania bardziej strategicznego, długoterminowego podejścia do rozwoju regionalnego.

W kilku krajach zmiany w dokumentach strategicznych umieszczają wśród najważniejszych wyzwań rosnące dysproporcje terytorialne, gdzie wymiar terytorialny ma kluczowe znaczenie w inwestycjach, zarządzaniu czy monitorowaniu. Zmiany te są widoczne głównie w krajach, w których występują trwałe i głębokie dysproporcje regionalne. Należą do nich Litwa, Czechy i Wielka Brytania.

UE wzmocniła wsparcie w zakresie rozwiązywania problemu nierówności terytorialnych. Testowane są nowe modele, ukierunkowane na konkretne miejsca. Większą uwagę zwraca się także na koordynację polityki w zakresie polityki terytorialnej i sektorowej, kładąc większy nacisk na monitorowanie i ocenę wpływu społeczno-gospodarczego.